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        【二十大·二十题之“乡村振兴”】提升欠发达地区县城新型城镇化载体功能
        2022年08月11日 11:06 来源:中国社会科学网 作者:盛见 字号
        2022年08月11日 11:06
        来源:中国社会科学网 作者:盛见
        关键词:乡村振兴;新型城镇化

        内容摘要:

        关键词:乡村振兴;新型城镇化

        作者简介:

          从城镇化的政策走向上看,改革开放以来我国城镇化快速推进,2012年城镇化率已经超过50%,但整体上较为“粗放”,为此2015年12月中央城市工作会议提出,坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民。做到“一个尊重五个统筹”,着力提高城市发展持续性、宜居性。针对“大城市病”,2017年党的十九大报告提出,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。2020年我国常住人口城镇化率达到63.89%(七普数据),城镇化已进入中后期发展阶段,县城作为城镇体系的“尾”和县域城镇化的“头”,在吸引农民就地城镇化方面具有天然的优势,其作用和地位不断凸显出来。2020年,党的十九届五中全会明确提出,推进以县城为重要载体的城镇化建设。今年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。至此,强化以县城为重要载体的新型城镇化已成为城镇化政策的重要方向。

          就县城新型城镇化相关研究而言,前期研究较少,但在国家明确推进以县城为重要载体的城镇化建设后,研究逐步增多,多从人口流动角度展开。研究指出,10年来县域常住人口稳中有降,但县域城镇常住人口在大幅上升,说明县城的人口承载力在不断上升。邱海峰指出,目前县城及县级市城区常住人口约2.5亿人,占全国城镇常住人口近30%,就近城镇化,县城潜力大。而林李月等研究指出,应加强流出地城镇自我可持续发展的能力,才能增强流出人口回流的动力。也有对以县城为新型城镇化重要载体展开的直接研究。吴宇哲、任宇航基于集聚指数对浙江52个县城集聚发展水平的测度分析指出,中西部地区推进县域城镇化的发展过程中,首要任务是提供就业机会和基本公共服务保障,以吸引流动人口返乡和农村人口进城。显然,围绕县城新型城镇化的相关研究逐步深入。

          再从欠发达地区县城城镇化来看,一方面,欠发达地区要么地处中部,多是农业人口大省,户籍人口和常住人口城镇化率均相对较低,任务重、压力大,要么位于西部,地广人稀,大中城市较少,城镇化速度十分缓慢;另一方面,与大中城市引领城镇化相比,欠发达地区县城处于中心城市与乡村之间,正是农民就近城镇化、农民工返乡创业、城乡要素跨界配置、文化情感认同的天然载体,具有诸多“先天”优势,对于缓解东部地区大城市城镇化压力、推进欠发达地区城乡融合发展、“托底”完成城镇化进程意义重大。因此,县城应成为欠发达地区吸纳农民就近就地城镇化的重要载体。在他人研究的基础上,文章聚焦提升欠发达地区县城新型城镇化载体功能研究,为欠发达地区推进以县城为载体的城镇化建设提供参考。

          欠发达地区县城新型城镇化载体功能整体不足

          近年来,随着经济社会快速发展,欠发达地区县城新型城镇化载体功能不断提升,城镇化率快速提高,但由于存在以下三方面问题,新型城镇化载体功能总体不足。

          其一,产业基础相对薄弱,人口就业吸纳能力有限。与发达地区县城相比,欠发达地区县城产业基础普遍薄弱,体量不够,承担进城农民就业功能不足,城镇化人口就业基础不牢。排除国家先前政策导向和产业发展路径依赖因素外,造成这种不利局面的原因主要有三点:一是营商环境不优。欠发达地区县域经济开放度不高,受“熟人社会”影响大、业务办理环节多时间长费用高、政策可持续性差、信息互通共享困难等短板突出;二是产业集群化发展不足。挖掘和利用本地优势资源发展特色产业力度不够,体量不大,没有形成地域品牌竞争优势;特别是现有产业与当地优势资源匹配不够,产业根植性不强,后劲不足,产品单一、链条短,集聚性不够,工业大县“产单链短”情况较为普遍,农业人口大县“有城无产”或“城强产弱”;三是现有产业与劳动力供给结构不匹配。很多劳动力丰富的人口大县,一味追求“高端”产业项目,不断推进“机器换人”“智能换人”,导致就业弹性高的劳动密集型产业发展不足,不仅增加了招商引资和产业发展难度,更不利于增加劳动力就业。

          其二,公共服务设施欠账较多,人口公共服务能力不足。欠发达地区县城公共设施短板弱项突出,公共服务能力较弱。一方面,从供给“量”上看,公共设施和公共服务供需缺口大。由于投入长期不足,公共设施历史欠账较多,其人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2,特别是农业人口大县,财政收支缺口大、负担重,是典型的“小马拉大车”,难以对公共设施形成持续高水平投入,伴随着进城农民增多,这种公共服务供需失衡、缺口扩大的问题更加突出。另一方面,就供给“质”而言,整体上公共设施供给粗放、质量低下、效率不高、服务重点不突出。县城公共设施及服务供给,一般由县级政府“自上而下”来决策供给,往往对居民特别是进城农民实际需求响应不够,容易出现供需错位。如教育、医疗、养老等公共服务供给紧张;一些公共服务设施“贪大求洋”“好看不好用”,居民使用率低;一些医院、学校、养老院、停车场偏离主城区,使用不便。

          其三,优势没有充分发挥,人口吸引力不强。与大中城市相比,欠发达地区县城具有城镇化成本低、无“大城市病”、地域文化认同度高等先天优势,“离土不离乡”的就地城镇化优势十分明显,农民更有可能成为县城居民而非大中城市的农民工。具体而言,一是欠发达地区县城城镇化成本低,既体现在建设成本低,更体现于进城农民住房、教育和生活等市民化成本低;二是欠发达地区县城规模较小,运转节奏具有“小而优、小而缓”的天然优势;三是流入县城的农民既是对县域经济门槛低、生活便利的认同,更是在心理上、情感上对地域文化的认同,特别是许多欠发达地区乡土文化深厚、叶落归根的“老家”情节更加浓厚,地域文化认同优势更明显。

          然而,当前这些先天优势没有被高度重视,更没在县城城镇化进程中得到彰显,降低了农民的进城意愿。欠发达地区不少县城一味向大城市看齐,“贪大求快”,热衷于“土地城镇化”,盲目拉大城市框架,建高楼与大商场、修宽马路,很多地摊和小店经济失去了依托,推高了房价和生活成本,抬高了农民进城的经济门槛,也加快了工作生活节奏,增加了居民对自己所处城市的陌生感、疏离感与焦虑感。

          提升欠发达地区县城新型城镇化载体功能的路径选择

          其一,夯实产业基础,稳固就业根本。提升欠发达地区县城新型城镇化载体功能,首先要强基固本,夯实就业的产业基础。一是优化产业发展环境。既要下大力气避免“熟人社会”对营商环境的干扰,推动“关系型社会”向法治社会转变,又要将招商引资与外出务工人员返乡创业就业结合起来,推动“回归经济”发展壮大,更要确定好县城主导产业发展方向,一任接着一任干,持之以恒,着力保持政策的连续性。二是突出集群化发展。对于工业县,既要高位嫁接,优中培新,延长产业链条,做大做强,打造优势产品集群,也要引进发展劳动密集型产业,多层次集群发展。对于农业人口大县,要立足于农业和劳动力资源优势,“建链、织链”,推动三次产业融合,大力发展特色优势劳动密集型产业集群,打造区域产业集群优势品牌,如2012年以来,河南省睢县发挥人力资源大县优势,“盯准一双鞋,选准一条路,横下一条心”,引进制鞋劳动密集型产业集群,打造中原鞋都,取得巨大成功,吸纳就业人员8万多人。三是积极配套发展就业弹性高的服务业。县城是县域经济的综合服务中心,要集聚发展商贸物流、交通运输、餐饮住宿、电子商务、文化旅游、技能培训等服务业。

          其二,补齐公共设施短板,强化公共服务供给。补齐公共设施短板,一是强化规划引领,着力于“增体态”“强筋骨”“提品位”,对欠发达地区县城公共设施按照供需均衡目标,进行全方位规划。欠发达地区县城常住人口规模可以按照县域常住人口的1/3到1/2来规划公共设施供给,县域总人口超过130万、常住人口超过100万的人口大县,县城应按照中等城市的标准来配置公共设施。二是强化对欠发达地区县城的公共投入,进一步优化政府间的事权和财权划分,认真落实《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》,落实政府投资“两新一重”建设的要求,针对县城公益性固定资产投资项目,建立财政性资金投入保障机制,有效发挥财政资金杠杆撬动作用;针对县城准公益性及经营性固定资产投资项目,建立市场化的金融资本与工商资本联动投入机制,吸引社会资本投入。三是强化欠发达地区县城公共设施“供需精准匹配”,既要完善公共设施建设投入与农业转移人口市民化挂钩政策,也要完善供给决策“公众参与”机制,在公共设施规划、建设、管理的决策方面,邀请居民共同参与,强化对居民特别是大量进城农民真实需求的响应,重点强化“一老一小一青壮”的公共服务供给。这样不仅能够解决农民进城后顾之忧,也能够最大限度化解农村“留守儿童”和“留守老人”的教育和健康养老难题,实现公共资源城乡有效配置。

          其三,强化县城先天优势,赋予城镇化新动能。强化县城先天优势,一是保持“低成本”。既要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,努力降低住房成本;又要认真落实义务教育“双减”政策,改革学区房制度,切实降低教育成本;还要增加地摊经济和小店经济发展空间,全面降低进县城农民市民化成本。二是塑造“慢生活”。力避大城市“大而快、快而焦”的发展逻辑,既要着力优化职住空间,推进产城融合,全面打造30分钟“就业圈”、15分钟“生活圈”、15分钟“养老圈”等;又要试点推广街区制,增加休闲街区及自行车道、步行道等慢行网络,营造“慢生活”环境。三是凸显“文化认同”。欠发达地区县城要在城市风貌塑造、饮食文化传承,以及居民精神面貌、文明风尚、行为规范建设等方面彰显地域文化特色,强化文化认同,增强吸引力。

          参考文献:

          [1]贺雪峰:《城市化的中国道路》,北京:东方出版社,2014年。

          [2]李铁:《新型城镇化路径选择》,北京:中国发展出版社,2016年。

          [3]叶欠、李翔宇、刘春雨、梁洪力:《我国县域常住人口发展趋势》,《宏观经济管理》2021年第11期。

          [4]林李月、朱宇、柯文前:《区域协调发展背景下流动人口回流的空间意愿及其政策含义》,《地理研究》2021年第5期。

          [5]吴宇哲、任宇航:《以县城为重要载体的新型城镇化建设探讨——基于集聚指数的分析框架》,《郑州大学学报》(哲学社会科学版),2021年第6期。

          [6]邱海峰:《就近城镇化,县城潜力大》,人民日报海外版2022年5月25日。

         

          (作者系河南省社会科学院城市与生态文明研究所副研究员)

         
        作者简介

        姓名:盛见 工作单位:

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