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        推进政府职责体系建设 落实全面深化改革
        2022年08月23日 10:30 来源:中国社会科学网 作者:黄建洪 字号
        2022年08月23日 10:30
        来源:中国社会科学网 作者:黄建洪

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          7月28日,习近平总书记主持召开中共中央政治局会议,会议强调,要深入贯彻落实全面深化改革部署,做到系统集成、协同高效,不断推进国家治理体系和治理能力现代化。新时代,党领导国家治理现代化的交互界面和治理尺度出现重大调整,这为政府职责体系的优化构建提出了新的要求。现代性的政府需要有现代性的角色定位、权力配置、职能厘定、责任赋予、工具选择和绩效呈现,而这些涉及到政府从自为到自觉的持续转变和一系列多维关系链的深度链接。作为推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革总目标的基础性内容,系统性优化重构政府职责体系,需要妥善处理好如下几对重要关系。

          政府与市场、社会关系

          政府、市场、社会关系,是近现代以来国家治理现代化之中最为重要的关系之一,对于国家发展和社会稳定具有至关重要的意义。三者之间,作为组织化的体制性力量,政府扮演着核心行动者的重要角色,它既是改革发展和现代化建设的组织者、实施者,又是市场机制的构建者、市场秩序的维护者,还是社会公平正义的建设者和促进者。更为重要的是,它还要一体作为改革的动力与改革对象,去缓释和化解国家治理过程中的“主客同体”张力。这是理解和调处政府、市场和社会三者关系、优化政府职责体系的重要基础。

          习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出,经济体制改革仍然是全面深化改革的重点,经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。合理调整政府与市场、社会之间的关系,核心在于让市场在资源配置中发挥决定性作用、让政府发挥应有合理的作用、让社会发挥自治自洽的作用,既克服政府失败,又规避市场失灵和社会失序,形成政府“有形之手”与市场“无形之手”、社会“自助之手”的有效对握。回归到本真意义上来,政府职责体系构建优化,就是要根据市场和社会的真实需要,动态引导政府做到不错位、不缺位、不乱位,真正实现归位、正位、到位,从而有效且适度地履行好其应有的使命,促进经济社会高质量发展。

          角色与职能、工具关系

          政府权责体系,是由特定经济社会环境所决定、所调适厘定的“权力束”“义务束”(“责任束”),以及与此相关联的“工具束”组成的权威组织系统。习近平总书记指出,要正确区分政府职责和市场作用。需要将政府角色的选择、扮演以及更新,动态地建置在对市场、社会的需要基础之上,即以市场机制的成熟程度、社会自治能力的发育程度为基准,合理供给政府权能,匹配性地设置政府的职权、责任,从而形成与市场、社会的治理“投榫”。

          政府职责不应是永续不变的,政府职责调整自然也不可能是一蹴而就的。以政府角色的科学设置为前提,面对新阶段、新发展、新需求,政府一些直接接入到微观经济和社会领域的职能,政府职能的领域、重点厘定以及具体职能的强化、转化、弱化、优化等相关改革事项,就有了较为清晰的“靶向”。构建政府“角色—职能—工具”的合理关系,是一个复杂精巧的惯序性行为,但同时也是复杂的博弈和试错过程。从这个关系动态链条关联视角出发,有助于将政府职责体系的“体系化”构建纳入到一个比较清晰可为、可控的逻辑思维和行为过程之中。纵向与横向、跨域关系

          政府职责体系优化是新时代政府治理改革的重大任务。纵向政府职责的配置,是理顺政府关系、优化政府职责体系的关键。这就需要审慎反思中央与地方、上级与下级政府层级之间“上下一般粗”的职责同构问题。倡导以职责同构为基础,导入职责序构即在不同层级上对相关政府权能做出适当差异性的配置。对政府职责进行归堆与分层,进而在政府不同层级以及同一政府层级与市场、社会之间进行职能责任调整配置。横向上,政府部门之间应如何设置机构、规模、权限和责任,以怎样的流程和机制来治理纷繁复杂的公共事务,需要政府根据部门面对的事务属性、基于事实合理性和行政可操作性来予以确立自我管理和对外治理的基本程式,以科层职能制为基础,适当嵌入差异性和灵活性,以达成优化职权和职责、强化效能的改革目的。显然,这需要将纵向关系梳理清楚,在此基础上,地方政府横向层面的政府权能拆分、归集、编组和制度化才会成为可能,一个大体稳定且能够不断更新的职责体系才能发挥其应有的治理作用。

          事实上,在纵横的交汇点上存在着大量的跨域(如跨区域、跨流域、跨空域等)治理,以及诸多具有特定开发或发展使命的开发区、新区、园区、试验区、示范区等,需要基于务实高效的非完整性协同治理方式,来厘清和配置政府权能。

          放权与监管、服务关系

          转变政府职能的关键在于简政放权。习近平总书记在企业家座谈会上指出,要推进简政放权,全面实施市场准入负面清单制度,支持企业更好参与市场合作和竞争。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管理的事项交给市场或社会,把该由政府管理的事项管住管好,至关重要。“放管服”改革是近年来国家旨在实现政府权力调整和规范基础上进一步转变政府职能、提高政府全过程管理服务效能的务实之举,是政府职责体系建构的“组合拳”。“放管服”改革,实质是一场深刻的刀刃向内的自我革命,用政府减权限权和监管改革,换来市场活力和社会创造力释放。

          借助“放管服”改革进行职责归集与权能整合,不仅要以事定权、以职确权,更要以责督权,形成有效的而非象征性的“物理集合”。权能整合,就是确保职权调整后的职能、责任以及能力不碎片化、不散溢、不自耗,形成责权利的契合体。这样的确权改革,让事权、职责和利益合理归位,实际上也是寻求让政府在“放手做事”“束手做事”与“巧手做事”之间的动态平衡,以利于以效能和法治方式实现制度之治。

          体系与能力、绩效关系

          就现代政府而言,面对经济发展、社会和谐、文化繁荣和生态优良的深度需求和美好愿景,政府需要从理念、体制、行动、绩效等方面获得现代性的发展,需要理念法治化、权力理性化、结构分化和功能专门化,即实现“政府DNA”的现代发展。

          从体系的角度理解政府职责体系优化,最为重要的和最为基础的是要能够自觉在执政党权威领导体系、人大权力体系领导下,构筑和优化现代的、符合经济社会发展阶段需要,并能得到持续调整升级的行政权力、行政职责、行政监督和行政绩效等体制,让“体制”的制度化构建和权能的法治化、市场化和社会化动态配置稳定可预期,积极且内敛。以政府自我管理、自我约束、社会适应、自我创新和自我发展等自我治理能力为基础,强化政府的权力—权威、调控—监管、汲取—分配、合作—发展、动员—控制和整合—平衡等经济社会治理能力,增强政府的总体效能,实现政府理念、体制、政策和行为的整体优化。

          人力、载体与技术关系

          政府职责体系的构建和优化,说到底是对于政府机构清晰责权利厘定基础上对人的履职能力建设。为此,需要高度重视公务员的能力开发与素质提升。既要重视对政府职责体系运行的正式规则建设完善,更要注意不断完善对公务员正向激励和有效约束力的机制建设,做好与公务人员职业生涯周期相匹配的人力资源开发,从而形成与政府职责体系优化相匹配的公共部门人力资源升级和和支撑保障。这之中,将加强人岗适配、过程管理、协同配合以及注意力建设等内容,与掌握现代智能技术、信息技术和服务技术的能力训练相结合至关重要。政府是一个复杂的组织行为体,其科层逻辑会为其职责设置运行程序、边界和机制,但是在信息化时代,各种新技术的导入为构建城市运营中心、大数据中心、“城市大脑”等载体建设提供了契机。大数据、互联网、物联网、云计算和人工智能等现代科技信息技术,为电子政府建设创造了条件,技术的成熟度和可应用性已然“倒逼”着其向政府管理服务系统中的导入改革。

          法治、文化与发展关系

          政府职责体系的持续优化,说到底是未来建设一个以人民为中心的服务型政府。这样的政府,首先要的是规范高效的,即是有限政府和有效政府。法治意味着政府治理从思维方式、运转方式和管理方式的规则化、制度化,法治政府与法治国家、法治社会一道构成法治现代化治理的主体性内容。法治政府建设的过程中,行政文化中的责任、担当、奉献和有为等道德文化建设须臾不可或缺。行政文化中的积极性、能动性和创造性“制式”如果成为一种内在基因和文化传统,它就能够以行政传统、政务习俗等非正式制度的方式,构筑到政务系统中去,与正式制度一道构成行政人员展开管理服务的“结构”,从而塑造出组织化的“行动”。

          现代政府法治、行政文化的建设,指向的是现代政府发展。塑造既遵循明示规则,又具有合理自由裁量的政务行动系统,意味着政府能够在与外部环境的互动中回应需求、汲取资源、输出能力、形成治理效应。实际上,这也就是作为组织有机体的政府,在体系和能力方面获得的发展即政府发展。

         

          【本文为研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重点项目“新时代中国政府职责体系优化研究”(20AZD031)阶段性成果】

          (作者系苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师,苏州大学应急管理研究院院长,苏州大学中国特色城镇化研究中心、东吴智库研究员)

        作者简介

        姓名:黄建洪 工作单位:

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